建建[2001]94號

各省、自治區建設廳，直轄市建委，計劃單列市建委（建設局）：

　　現將《建設部關于進一步整頓和規范建筑市場秩序的意見》印發給你們，請結合本地實際，認真貫徹落實。

　　附件：各地查處建筑市場違法違規行為月報表

中華人民共和國建設部

二〇〇一年五月九日

建設部關于進一步整頓和規范建筑市場秩序的意見

　　為認真貫徹國務院召開的全國整頓和規范市場經濟秩序工作會議精神，進一步抓好整頓規范建筑市場秩序工作，現提出如下意見：

　　一、充分認清進一步整頓規范建筑市場秩序的重要性、緊迫性，明確目標，突出重點

　　1、近幾年來，各級建設行政主管部門在監察等部門的支持和配合下，持續開展了整頓規范建筑市場和建設工程項目執法監察工作，使建筑市場秩序有了一定好轉，建筑市場開始逐步走上依法管理的軌道。但是，建筑市場秩序混亂的問題還沒有得到根本解決，有些方面的問題還相當嚴重。

　　建筑市場秩序的混亂，不僅嚴重危害及工程質量和安全生產，影響投資效益的發揮，而且腐蝕了干部隊伍，敗壞了社會風氣。各級建設行政主管部門一定要從保證改革開放和現代化建設順利進行的高度，深刻認識整頓和規范建筑市場的重要意義，增強做好這項工作的政治責任心和緊迫感，把進一步整頓規范建筑市場秩序，作為實踐江澤民總書記“三個代表”重要思想的重要工作來抓緊抓好。

　　2、要通過進一步整頓和規范建筑市場秩序，加強制度建設，加大監管力度，努力解決一些危害性大、社會反映強烈的突出問題，使工程建設各方主體的法制意識明顯增強；規避招標、招投標弄虛作假以及轉包、違法分包和惡性壓價等問題得到有效整治；不履行法定建設程序和不執行工程建設強制性標準的狀況得到基本扭轉；違法設置建筑市場障礙的地區封鎖問題得到基本解決；違法案件特別是大案要案得到清查，有關的責任單位和責任人依法受到嚴懲。

　　從2001年起，所有建設行政主管部門管理范圍內的新開工的工程項目，應當按照有關法律法規的規定，做到必須進行招標的工程項目（勘察、設計、施工、監理）全部實行招標，必須進行公開招標的工程項目（勘察、設計、施工、監理）全部實行公開招標，經依法批準的勘察、設計可以實行邀請招標，可以組織概念設計招標；依法必須招標的工程項目，不得排斥或限制符合條件的勘察、設計、施工、監理單位參加投標；必須報送審查的施工圖設計文件，未經審查批準的一律不得使用；必須監理的工程項目，全部選用符合資質條件的監理單位實行監理；必須辦理施工許可的工程項目，全部依法取得施工許可證；必須進行政府質量、安全監督的工程項目，全部實行質量、安全監督；必須辦理竣工驗收備案的工程項目，全部實施竣工驗收備案。

　　3、整頓和規范建筑市場秩序是一項長期而艱巨的任務，必須標本兼治，既要加強制度建設，深化建設體制改革，又要突出重點，嚴厲打擊違法行為，有針對性地開展專項治理，不斷取得階段性成果。

　　今年整頓規范建筑市場秩序的重點是：依法查處規避招標和在招投標活動中弄虛作假的問題；依法打擊勘察、設計、施工單位轉包、違法分包和監理單位轉讓監理業務，以及無證、越級承接勘察、設計、施工、監理業務，包括掛靠、賣圖簽等問題；依法查處違反法定建設程序的問題；依法查處不執行工程建設強制性標準，偷工減料等問題。

　　整頓規范建筑市場秩序，要對建設行政主管部門管理范圍內的在建工程進行全面檢查，特別要加強對建筑裝飾裝修和城鄉結合部、開發區、縣以下地區包括村莊和集鎮農民自建三層以上住宅、農村學校以及其他工程建設活動的監督管理。

　　二、嚴格執行法定建設程序，嚴肅依法查處違反法定建設程序的行為

　　1、所有工程都必須嚴格執行法定的建設程序。要認真落實項目法人責任制，明確建設單位（即項目法人）為該工程項目的第一責任人，對工程項目的組織建設承擔法定責任。在工程建設中不執行法定建設程序，應當首先追究建設單位的責任。

　　監理單位發現所監理的工程項目違反法定建設程序時，應當及時向建設單位反映；對于建設單位或者承包單位拒不改正的，應當向建設行政主管部門報告，由建設行政主管部門責令改正，并依法給予違法單位行政處罰。

　　2、嚴格執行建筑工程和市政工程的施工圖設計文件審查制度，未經審查批準的施工圖設計文件，一律不得使用。對于經審查發現的問題，建設行政主管部門要依法責令設計單位修改，凡不進行修改或者經修改后仍不合格的，不得交付使用；對于施工圖設計文件未經審查或者審查不合格而擅自用于施工的，要責令建設單位改正，并依法追究其責任。其他建設工程的施工圖設計文件審查辦法，建設部將會同國務院有關部門抓緊制定。已具備條件的部門和地方，應盡快開展審查工作。

　　凡未開展建筑工程和市政工程施工圖設計文件審查工作的省、自治區、直轄市，應當在2001年6月底前確立機構并開展這項工作；對于逾期不開展工作的，建設部將予以通報批評。

　　3、嚴格執行施工許可和工程竣工驗收備案制度，切實把好工程的開工和交付使用兩道關口。除按照國務院規定的權限和程序應批準開工報告的工程外，所有工程都必須依法實行施工許可管理。對于違反有關法律法規的規定，不實行招標或者公開招標、不報送施工圖設計文件審查、不辦理質量安全監督、不依法委托監理的工程，建設行政主管部門不得頒發施工許可證；對于未取得施工許可證擅自開工的，必須依法作出嚴肅處罰。要認真執行工程竣工驗收備案制度；對有違法行為的，要依法責令停止使用，并重新組織竣工驗收。

　　三、加大監管力度，切實解決規避招標和招投標弄虛作假的問題

　　1、要依法規范建設單位的招標行為。凡不適宜公開招標的國家重點項目或者地方重點項目，必須經依法批準后，方可進行邀請招標。依法必須招標的工程，不得進行議標。

　　建設單位應當依法組織招標活動。對于依法必須進行勘察、設計、施工、監理招標的各類房屋建筑和市政基礎設施工程，建設單位應當自確定中標單位之日起15日內，向建設行政主管部門提交招標投標情況的書面報告。建設行政主管部門接到報告后，應當對其招標投標活動的合法性進行嚴格審查，發現有違法行為的，要依法作出嚴厲處罰。

　　2、要加快健全和完善有形建筑市場，加強管理，規范運行，充分發揮有形建筑市場解決規避招標、招投標弄虛作假等問題的作用。全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股或者主導地位的工程項目中，依法必須進行施工招標（包括公開招標和邀請招標）的，除跨省、自治區、直轄市的鐵路、公路、水利等國家重點建設項目外，原則上都應當進入有形建筑市場進行招標投標活動，由政府有關部門依照法律、法規的規定，對相關的工程招標投標活動實施監督。依法必須進行勘察、設計、監理公開招標的工程項目，有條件的也應當進入有形建筑市場，按照有關規定實施招標投標和監督管理。

　　各地的工程招標投標監管機構與有形建筑市場、工程招標代理機構必須實行機構分設、職能分離，不能搞“兩塊牌子、一套班子”。這項工作應當在2001年底前完成。有形建筑市場可以經批準收取服務性費用，原則上應當實行按宗收費，可以根據工作量確定合理收費幅度，并將經批準的收費標準予以公示。

　　3、各地要認真貫徹國務院《關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》，徹底清理并廢除各種帶有地方保護和行業壟斷內容的規定，嚴禁設置市場障礙，違法限制或排斥本地區、本系統以外的勘察、設計、施工、監理單位參加工程投標。

　　4、大力推行工程建設項目招標代理制度。凡依法必須招標的工程項目，建設單位不具有編制招標文件和組織評標能力的，應當委托招標代理機構辦理招標事宜。對于委托招標代理的工程有規避招標或招投標弄虛作假行為的，除依法追究建設單位的責任外，還要依法嚴肅追究招標代理機構的責任。

　　5、強化工程合同管理，嚴禁搞“陰陽合同”。凡建設單位與中標的勘察、設計、施工、監理單位，不按照招標文件和中標單位的投標文件訂立合同，或者建設單位與中標的勘察、設計、施工、監理單位訂立背離合同實質性內容的其他協議的，建設行政主管部門必須責令其改正，并依法予以處罰。

　　建設單位不得迫使勘察、設計、施工、監理單位以低于成本價的價格競標，不得違反國家關于勘察、設計、監理取費標準的規定強簽合同。對于違反法律法規規定的，要責令改正，并依法予以處罰。

　　建設單位應當按照合同的約定，依法及時撥付工程款項。對于建設單位逾期不付款的，應當依照《中華人民共和國合同法》第286條的規定執行。對于已竣工驗收的工程，建設單位未按照合同約定結清工程價款的，建設行政主管部門對其擬新開工的工程應視作建設資金不落實，不予頒發施工許可證。

　　四、完善制度，強化監督，綜合治理轉包、違法分包等問題

　　1、勘察、設計、施工單位一律不得轉包或者違法分包所承攬的工程，監理單位一律不得轉讓監理業務。建立工程合同及分包合同備案制度，要組織制定工程合同及分包合同系列范本。勘察、設計、施工、監理單位與建設單位簽訂合同，以及勘察、設計、施工總包單位與分包單位簽訂分包合同后，均應在7個工作日內將合同或分包合同報工程所在地的建設行政主管部門備案。對于不進行合同或分包合同備案的勘察、設計、施工、監理單位，建設行政主管部門要予以公開通報，并在資質年檢中作為不良行為給予記錄；發現有違法行為的，要責令改正，依法進行查處。

　　2、拓展有形建筑市場的服務功能。到2001年底，直轄市、省會城市原則上都應當在有形建筑市場設立專業分包、勞務分包的分市場，發布分包工程和分包企業的信息，為總包分包雙方和政府規范分包活動提供服務。工程項目多、建設規模大的其他城市也應當逐步設立。

　　3、加強對施工企業項目經理及其項目管理班子的管理。每個項目經理原則上不得同時負責兩個以上工程項目的管理。建設行政主管部門應當定期對施工現場組織檢查，發現有轉包或者違法分包行為的，不僅要對承包單位、分包單位依法作出嚴厲處罰，而且要對項目經理予以降級直至吊銷資格證書。

　　分包工程除總承包合同中約定的外，必須經建設單位認可。對于建設單位不依法履行分包管理，或者與勘察、設計、施工、監理單位串通，允許其轉包、違法分包或者轉讓監理業務，甚至強行指定轉包、違法分包的，建設行政主管部門要給予公開通報，并會同有關部門對該單位直接負責的主管人員和其他責任人員給予嚴肅處理。

　　五、改革和完善企業資質管理辦法，建立嚴格的建筑市場準入和清出制度

　　1、目前，建筑市場供求關系嚴重失衡，勘察、設計、施工的生產能力明顯過剩，是引發建筑市場過度競爭，導致市場秩序混亂、企業效益低下、工程質量不高的基礎性原因。要按照建設部新頒布的《建筑業企業資質管理規定》、《建筑業企業資質等級標準》和《關于工程勘察、工程設計單位資質換證工作有關問題的通知》、《關于頒發工程勘察資質分級標準和工程設計資質分級標準的通知》要求，從2001年7月起，用一年左右的時間，進行勘察設計單位和建筑業企業資質的重新核定就位，調控規模，優化結構，推動企業的改組和改造，逐步形成勘察設計綜合類、行業類、專項類以及施工總承包、專業承（分）包、勞務分包三個序列的行業結構，扶優扶強發展一批實力雄厚的大企業和企業集團，提高其產業集中度和國際國內市場的競爭力，促進中小勘察設計單位和建筑業企業向“專、精、特”方向發展。同時，要修訂《建設工程勘察和設計單位資質管理規定》和《建設工程監理單位資質管理規定》，加強對工程勘察、設計、監理單位資質的規范管理。

　　2、強化建筑市場的準入和清出制度。勘察、設計、施工、監理、招標代理單位，必須依法取得相應等級的資質證書，并在其資質等級許可的范圍內從事相應的工程建設活動，嚴厲打擊無證、越級或者掛靠承接工程業務的行為。要依法將建筑裝飾裝修的設計、施工單位全部納入資質管理的軌道。

　　對于勘察、設計、施工、監理單位的資質年檢和晉級審批，要把是否有建筑市場違法違規行為或者工程質量、安全事故列為審查的重要條件之一。凡有建筑市場違法違規行為或者工程質量、安全事故的，除依法作出嚴厲處罰外，在資質年檢時要按照規定列為年檢不合格，重新核定資質等級；新核定的資質等級應當低于原資質等級，達不到最低資質等級標準的，取消資質。已按照法律、法規的規定予以降低資質等級處罰的行為，年檢中不再重復追究。

　　六、認真貫徹有關法律法規和工程建設強制性標準，確保工程質量和安全生產

　　1、當前和今后一個時期工程質量工作的重點，是組織好學習、宣傳和貫徹《建設工程質量管理條例》、《建設工程勘察設計管理條例》及《工程建設標準強制性條文》。要監督建設單位和勘察、設計、施工、監理單位依法落實各自的質量責任和義務，加強對有關法律、法規和強制性標準執行情況的監督檢查。

　　要加強對建筑裝飾裝修特別是住宅裝飾裝修工程質量的監督，重點是依法監督在裝修工程中不得擅自變動房屋建筑主體和承重結構；對于涉及建筑主體和承重結構變動的，必須在施工前委托原設計單位或者具有相應資質等級的設計單位提出設計方案；在裝修過程中，施工企業要嚴格執行有關防治城市環境污染的規定，控制粉塵、污染物、噪聲、振動等對居民區的影響。凡違反這些規定的，要依法對責任單位和責任人作出嚴厲處罰。

　　2、各級建設行政主管部門要認真貫徹《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》，切實加強對建設工程安全生產的監督檢查，建立健全安全生產責任制度，指導和督促企業加強安全生產管理，增加安全防范設施的投入，搞好機具設備維修，努力消除事故隱患。對于發生特大安全事故的，不僅要依法嚴肅查處責任單位和責任人，還要嚴格按照國務院的規定，追究有關領導和主管人員的行政責任。

　　七、建立行政審批的行政責任追究制度，強化建筑市場執法隊伍的建設

　　1、建設部將根據《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》精神，抓緊研究制訂實施細則，對企業資質、執業資格、施工許可等行政審批，建立起行政責任追究制度。

　　要加快清理行政審批事項，對于沒有法律、法規依據或者依靠市場機制自身能夠解決的行政審批，要堅決予以廢止；對于依法需要保留的行政審批，要做到程序公開、手續簡便，并按照審批權力與責任掛鉤的原則，建立嚴格的對審批機構和審批人的失職追究制度。

　　2、要加大對建筑市場的監管力度，既要依法對工程招標投標活動實施監督，又要加大對中標后工程實施全過程的監督檢查，依法查處轉包、違法分包等違法行為，做到違法必究、執法必嚴。

　　要抓好建筑市場監督執法隊伍的建設，提高隊伍素質和執法水平，并盡快解決其編制、經費和必要的裝備等。為保證監督執法的公正性，建筑市場監督執法機構應當逐步納入行政編制序列或由財政全額撥款。要加強對執法人員的業務培訓和廉政教育，健全規章制度，嚴格執法程序，嚴肅執法紀律，對于執法犯法或徇私舞弊的人員要堅決清除出執法隊伍。

　　3、整頓規范建筑市場秩序要與懲治腐敗相結合。對于領導干部違反規定干預或者插手工程發包承包以及其他建筑市場違法違紀案件，特別是重大質量安全事故幕后的腐敗案件，不論涉及到什么單位、什么人，都要堅決排除一切阻力和干擾，配合監察等部門一查到底，依法懲處，決不姑息。要嚴肅追究國家機關工作人員失職瀆職的行政責任，嚴厲查處以權謀私、徇私枉法，包庇縱容建筑市場違法犯罪活動的腐敗分子。

　　4、上級建設行政主管部門應當加強對下級建設行政主管部門執法情況的指導和監督檢查，在發現下級建設行政主管部門執法不力或者執法有誤時，可以發出《執法建議書》，要求其改正。

　　八、加強領導，周密部署，狠抓整頓規范建筑市場秩序工作的落實

　　1、各級建設行政主管部門都應當成立整頓規范建筑市場秩序領導小組，按照國務院的總體部署和建設部的工作安排，研究制訂本地區整頓規范建筑市場秩序的方案，將整頓規范的任務逐級分解到具體單位和具體人，明確各級、各環節、各崗位的責任，并檢查督促落實。對于工作遲遲不能有效開展的，要嚴肅追究主管部門和主管人員的責任。

　　各省、自治區、直轄市建設行政主管部門要將進一步整頓規范建筑市場秩序的具體組織方案，于2001年5月底前抄送建設部整頓規范建筑市場領導小組辦公室（該辦公室設在部建筑管理司）。

　　2、今年整頓規范建筑市場秩序的工作，大體可分為兩個階段：

　　（1）2001年4月至6月，為宣傳動員和自查自糾階段。所有在建工程的建設單位和勘察、設計、施工、監理、招標代理等單位，都要認真開展自查自糾工作，對于存在的違法違規行為，一律要在2001年6月底前自行改正，并向當地的建設行政主管部門報送自查自糾情況的書面報告。對于逾期拒不報送自查自糾報告的單位，要予以通報批評，并將其列為組織抽查的重點；在組織抽查時，如果發現有隱匿不報或者2001年6月底以后發生的違法違規行為，應當依法從重從嚴作出處理。

　　（2）2001年7月至12月，為組織抽查和聯合檢查階段。在普遍自查自糾的基礎上，地方建設行政主管部門要組織抽查（地級以上城市的抽查率不低于20％，省、自治區的抽查率不低于10％），并于2001年9月底前向建設部報送組織抽查及違法違規行為查處情況的書面報告。建設部將在2001年第四季度會同有關部門，聯合組織到有關省市進行重點檢查。

　　3、建立查處建筑市場違法違規行為月報制度。從2001年6月份開始，各省、自治區、直轄市建設行政主管部門要按月將查處招標投標、承包活動違法違規行為和不履行法定建設程序、不執行強制性標準的情況（詳見附表），上報部整頓規范建筑市場領導小組辦公室。

　　4、整頓規范建筑市場秩序要同加強日常管理緊密結合，要善于抓住案例、剖析案例，針對存在的突出問題，進一步建章建制，努力提高建筑市場和工程建設的管理水平。要注意發現典型和總結經驗，及時組織交流和推廣，指導和推動面上的工作。

　　5、要充分發揮社會輿論監督的作用，利用電視、廣播、報刊、信息網絡等媒體，對建筑市場違法違規問題和大案要案的查處予以公開曝光，形成強大的輿論監督聲勢。各級建設行政主管部門都要設立并公布舉報電話，健全投訴、舉報的受理和查處制度。對于群眾的投訴和舉報不進行認真核實、處理的，要嚴肅追究有關當事人和主管領導者的責任。

　　6、要高度重視運用計算機及網絡技術，加強對工程建設和建筑市場主體的監督管理。凡未實現計算機聯網的省、自治區建設行政主管部門，要抓緊制訂計劃，采取措施，以各有形建筑市場的計算機管理系統為基礎，盡快形成全省（自治區）聯網，并于2001年底前與“中國工程建設和建筑業信息網”聯網。

　　“中國工程建設和建筑業信息網”和各省、自治區、直轄市的計算機網絡，不僅要為建筑市場各方主體提供信息服務，還要盡快建立并完善數據庫，將所有的勘察、設計、施工、監理、招標代理單位以及有關注冊人員和施工企業項目經理的名錄及基本情況，經批準的新開工項目（包括承擔該項目的勘察、設計、施工、監理、招標代理單位以及分包單位等基本情況）全部上網，并在網上公布各類違法違規單位及人員的處罰通告，使之成為政府監管建筑市場和工程質量安全的重要工具。

　　7、認真研究深化建設體制改革的方案，積極探索標本兼治的有效途徑。當前，應當很好地借鑒發達國家通行的做法，結合我國國情，著重探索并開展政府投資工程實施管理方式和建立以工程擔保、保險為主要內容的工程風險管理制度的改革試點。

　　附：各地查處建筑市場違法違規行為月報表（略）